DERECHOS DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA (Material del IIN)

1.1 ¿Qué son los Derechos Humanos1?

Para iniciar este proceso de diálogo y de información acerca del marco de derechos, es más que útil citar a la misma Naciones Unidas para determinar conceptos comunes:

Los derechos humanos son derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, o cualquier otra condición. Todos tenemos los mismos derechos humanos, sin discriminación alguna. Estos derechos son interrelacionados, interdependientes e indivisibles. Los derechos humanos universales están a menudo contemplados en la Ley y garantizados por ella, a través de los tratados, el derecho internacional consuetudinario, los principios generales y otras fuentes del derecho internacional. El derecho internacional de los derechos humanos establece las obligaciones que tienen los gobiernos de tomar medidas en determinadas situaciones, o de abstenerse de actuar de determinada forma en otras, a fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales de los individuos o grupos. (Ver cuadro sobre principios de los Derechos Humanos)

1.2 ¿Por qué es necesario hablar en específico de los derechos humanos de la niñez y la adolescencia?

Los niños, niñas y adolescentes son ciudadanos con características de desarrollo particulares (fisiológicas, lingüísticas, sociales, psicológicas, etc.) que las y los definen como sujetos (al igual que los adultos) que necesitan medidas que busquen reivindicar su situación de actores sociales capaces de intervenir en el desarrollo de su localidad, región o Estado; argumentos que se afirman en la Convención sobre los Derechos del Niño2 y en la misma Declaración de los Derechos Humanos.

Es recién con la CDN que aparece la idea de la niñez y la adolescencia como personas con derechos fuertemente protegidos y como personas empoderadas a través del ejercicio de éstos; pero la visualización de las diferencias sustanciales que la niñez y adolescencia poseen se comienza a dar desde el siglo XIV, podemos ver esto citando a Rousseau quien formula parámetros para constituir el marco o perfil de la nueva escuela: “los niños nacen buenos”1

Si bien se dice que todos los derechos humanos son para todas las personas sin distinción, existen algunos grupos sociales que por sus especiales características requieren de acciones afirmativas o discriminaciones positivas3 que refuercen la titularidad y el ejercicio de sus derechos.

De forma natural, los seres humanos tienen rasgos innegables y fundamentales que los distinguen: el sexo y la edad; luego de ello existen otras formas de diferenciación de segundo orden que responden a aspectos étnicos, culturales y sociales. Sin embargo, la historia de la humanidad ha referenciado también que no siempre se ha tratado o contemplado de manera positiva estas diferencias; muy por el contrario, se ejercían abusos y manipulación sustentados en las condiciones disímiles a las del ciudadano habitual que habría ganado espacio como sujeto ante Estados monárquicos y autoritarios. Los niños, niñas y adolescentes han sido uno de estos grupos humanos que históricamente han sido discriminados.

El mal entendimiento que históricamente se ha concebido de la actoría social de los niños, niñas y adolescentes como ciudadanos ha generado que se creen relaciones asimétricas con los adultos, donde estos últimos tiene mayor poder asumido o sustentado en las aparentes “incapacidades” de los niños y niñas, vinculadas a su edad o etapa de desarrollo físico e intelectual.

Esta situación podría dar cuenta de la ineficacia de sistemas sociales y jurídicos que ponen en desventaja a niños, niñas y adolescentes, incluso ante situaciones de vulneración explícita de sus derechos, lo que se evidencia en legislación y programas de atención de poco impacto o efectividad. En suma, el hecho de estar en una etapa de desarrollo y crecimiento ha provocado que históricamente se les visualice, de forma errónea, como seres “incapaces”4.

1.3 Evolución de los derechos de la niñez y adolescencia

El desafío de la defensa y promoción de los Derechos Humanos de la niñez y adolescencia tiene una historia reciente en el derecho internacional de los Derechos Humanos. La afirmación de que los derechos fundamentales de la persona humana en amplio sentido han sido siempre parte del sistema protector y garantista para los niños, niñas y adolescentes, no corresponde a una realidad verificable históricamente.

La visión de la niñez como objeto de protección y no como sujetos de derecho -como hoy se reconoce- hizo que no se les permitiera a los niños, niñas y adolescentes ejercer los derechos fundamentales reconocidos a todos los seres humanos; o en algunos casos, en forma restringida. Se admite entonces, de hecho, que la lucha por reconocer todos los derechos humanos para la niñez inicia con la declaración de la necesidad de una convención internacional de carácter vinculante en el año de 1979 y que se logra como conquista específica una década después, al aprobarse el texto de la Convención sobre los Derechos del Niño, el año 1989.

Es la constitución de organismos supranacionales lo que da inicio a la estructuración de un Sistema Internacional de Protección de los Derechos Humanos. La fundación de las instancias precursoras de lo que hoy son la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Consejo de Europa (CE), entre otras, permite la emisión de normativa consistente en la defensa y protección de los Derechos Humanos.

Al hablar de los Derechos Humanos en general, y de los Derechos de la Niñez en particular, debemos reflexionar sobre el tratamiento que éstos han tenido en el contexto histórico concreto, específicamente en el Derecho Positivo que haga referencia a la Niñez como Sujetos de Derechos.

Una primera Declaración5 internacional en reconocer Derechos de la Niñez se da justamente en el seno de la Sociedad de Naciones, la conocida Declaración de los Derechos del Niño, de 24 de septiembre de 1924, la cual se produce paralelamente a la propuesta de creación de lo que sería la primera instancia internacional formal de protección a la niñez: el Comité de Protección a la Infancia de la Sociedad de Naciones, en el año 1919.

Una persona clave en la historia de la construcción de un sistema internacional de protección de la niñez fue Eglantyne Jebb (Gran Bretaña, 1876 – Suiza, 1928). Pacifista y activista social de Gran Bretaña, fundadora de Save the Children Fund (Londres, 1919) y de la Unión Internacional de Auxilio al Niño (Ginebra, 1920) fue conocida internacionalmente por promover la primera idea de formular la Declaración de los Derechos del Niño, conocida también como "Declaración de Ginebra".

Declaración de los Derechos del Niño (1924)

Por la presente Declaración de los Derechos del Niño, llamada Declaración de Ginebra, los hombres y mujeres de todas las naciones, reconociendo que la humanidad debe dar al niño lo mejor de sí misma, declaran y aceptan como deber, por encima de toda consideración de raza, nacionalidad o creencia, que:

1. El niño debe ser puesto en condiciones de desarrollarse normalmente desde el punto de vista material y espiritual.

2. El niño hambriento debe ser alimentado, el niño enfermo debe ser atendido, el niño deficiente debe ser ayudado, el niño desadaptado debe ser radicado, el huérfano y el abandonado deben ser recogidos y ayudados.

3. El niño debe ser el primero en recibir socorro en caso de calamidad.

4. El niño debe ser puesto en condiciones de ganarse la vida y debe ser protegido de cualquier explotación.

5. El niño debe ser educado inculcándole el sentimiento del deber que tiene de poner sus mejores cualidades al servicio del prójimo.

Un segundo referente internacional declarativo a favor de la infancia se da gracias al que sería el fundador del Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (IIN), el Dr. Luis Morquio, quien promovió el 09 de junio de 1928, en su discurso inaugural del Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia6, la Tabla de los Derechos del Niño

Durante el año 1894 dirigió el Asilo de Expósitos y Huérfanos en Montevideo. Durante ese período, transformó los principios de atención a la niñez; entre otras decisiones tomó la de eliminar la práctica del ¨torno¨, sistema en el cual las madres dejaban a sus hijos/as en un depósito en forma anónima, tocando un timbre, luego el personal tomaba al niño y lo inscribía en el orfanato. En su lugar dio garantías a las madres de un tratamiento garantista y de asistencia por parte del Estado para recibir asistencia en procura de que mantengan su vínculo afectivo y biológico.

El Dr. Luis Morquio nació el 24 de septiembre de 1867 en Montevideo, Uruguay, y murió en esa misma ciudad el 19 de junio de 1935. Médico patólogo, quién se dedicó a la enseñanza y en particular a la atención de la niñez, es sin duda un precursor de la pediatría moderna en América Latina.

Durante la celebración del Segundo Congreso Americano del niño, en el año 1919, propuso por vez primera la creación de la Oficina Internacional Americana de Protección a la Infancia, constituyéndose en el primer organismo intergubernamental de protección de la niñez en el contexto de la comunidad internacional moderna, dada su fundación inicial el año 1927.

TABLA DE DERECHOS DEL NIÑO DE 1927

1.- Derecho a la vida. Suma de todos los derechos por la sola razón de haber nacido. Derecho a la casa para habitar, a la atención materna, al reconocimiento obligatorio por el padre, con todos los deberes que la paternidad impone, a la súper vigilancia del Estado para el desarrollo y su prosperidad fisiológica.

2.- Derecho a la Educación. Primera asistencia a los Jardines de Niños, Kindergarten. Segundo ciclo: escuela primaria. Abolición del sistema de escuelas de ciudad. Abolición de la enseñanza verbalista y libresca. Reintegración del niño al seno de la naturaleza, por medio de una escuela de actividad, de trabajo, de alegría, - Parques Escolares, - para lograr las reacciones de cuerpo y alma, - salud, inteligencia y emoción, - y preparar los obreros de su propio destino y de la grandeza social

3.- Derecho a la educación especializada. Escuelas de salud, al aire libre, de bosque, de pradera, de escuelas al sol, para los anormales, los tarados, los enfermos, los débiles.

4.- Derecho a mantener y desarrollar la propia personalidad. Estudio de las vocaciones, sistemas capaces de la orientación espiritual sin artificios, que sólo puede lograrse en los Parques Escolares, en la vuelta a la naturaleza, por reacción de lo íntimo frente a la vida exterior. Reconocimiento, en la práctica de los sistemas educacionales, del derecho a ser niño, de vivir y sentir como tal, libre de la fría artificialidad de la escuela - claustro y del dogma pedagógico que la informa.

5.- Derecho a la nutrición completa. Derecho de la madre a criar a su hijo. Seguro del Estado para las madres sin recursos. Servicio de gota de leche. Instalación de merenderos escolares. Instalación de Escuelas - Refectorios para menores que trabajan antes del cumplimiento integral de esta tabla de Derechos.

6.- Derecho a la asistencia económica completa. Este derecho significa la obligatoriedad de los padres, o en su defecto del Estado, a asegurar al niño la situación económica sin angustias. Derecho a la vivienda, al vestido, a todas las oportunidades de bienestar que el trabajo del hombre pone al servicio del progreso del mundo.

7.- Derecho a la Tierra. Tierra para habitar. Reconocimiento del derecho del niño a ocupar su lugar en el mundo, por la sola razón de haber nacido. Tierra para trabajar puesta a su alcance en los Parques Escolares, para el desarrollo de sus energías, de su impulso vital, de su inquietud, de sus facultades de observación, para aprender por sí mismos en el vasto panorama del universo y comprender que la vida es una ley inmutable de solidaridad en el esfuerzo creador.

8.- Derecho a la consideración social. Todo para el niño, abolición de la distinción jurídica entre hijos legítimos e hijos naturales. El hijo, es solamente hijo. El niño tiene derecho a sus padres. Transformación de los asilos de huérfanos y reformatorios de menores, donde el sistema de "Pabellón" anula la personalidad, en colonias familiares, de educación y de trabajo, organizadas en pequeños núcleos sociales y confiadas a padre y madre que sumen el afecto de sus hijos el de un pequeño grupo de niños sin hogar.

9.- Derecho a la alegría. Reconocimiento sin retaceos de este derecho, en la vida familiar sin angustia económica, en la escuela activa en el seno de la naturaleza, en la educación sin artificios, en la mesa con pan, en el hogar con lumbre. Derecho al aire y la luz, a la tierra en que se siembra, al fuego que calienta y al agua que purifica. Derecho a ser niño para ser hombre, a formar con cuerpo sano y alma limpia los obreros de la libertad, los arquitectos de la conciencia del mundo.

10.- La suma de estos derechos del niño forma el derecho integral: derecho a la vida. De su reconocimiento y su observancia depende la grandeza de los pueblos. En la salud, la alegría, la formación sin trabas de los niños para la cultura, para el trabajo, para la libertad y la cooperación reposan los valores del destino del hombre en una etapa nueva de la historia.

El Sistema Interamericano, por su parte, incorpora esta Oficina Internacional Americana de Protección a la Infancia al seno de la OEA el año 1949, titulándola desde entonces como Instituto Interamericano del Niño7.

Luego de la segunda guerra mundial, en un proceso de reorganización de organismos internacionales y Convenciones en Derechos Humanos con reconocimiento implícito de los Derechos Humanos de la Niñez, se emite de nuevo, pero ya en el marco de Naciones Unidas, la Declaración de los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1959.

DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO DE 20 DE NOVIEMBRE 1959

1. El niño disfrutará de todos los derechos enunciados en esta declaración. Estos derechos serán reconocidos a todos los niños sin excepción alguna ni distinción o discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento u otra condición, ya sea del propio niño o de su familia.

2. El niño gozará de una protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideración fundamental a que se atenderá será el interés superior del niño.

3. El niño tiene derecho desde su nacimiento a un nombre y a una nacionalidad.

4. El niño debe gozar de los beneficios de la seguridad social. Tendrá derecho a crecer y desarrollarse en buena salud; con este fin deberán proporcionarse, tanto a él como a su madre, cuidados especiales, incluso atención prenatal y postnatal. El niño tendrá derecho a disfrutar de alimentación, vivienda, recreo y servicios médicos adecuados.

5. El niño física o mentalmente impedido o que sufra algún impedimento social debe recibir el tratamiento, la educación y el cuidado especiales que requiere su caso particular.

6. El niño, para el pleno desarrollo de su personalidad, necesita amor y comprensión. Siempre que sea posible, deberá crecer al amparo y bajo la responsabilidad de sus padres y, en todo caso, en un ambiente de afecto y de seguridad moral y material; salvo circunstancias excepcionales, no deberá separarse al niño de corta edad de su madre. La sociedad y las autoridades públicas tendrán la obligación de cuidar especialmente a los niños sin familia o que carezcan de medios adecuados de subsistencia. Para el mantenimiento de los hijos de familias numerosas conviene conceder subsidios estatales o de otra índole.

7. El niño tiene derecho a recibir educación que será gratuita y obligatoria por lo menos en las etapas elementales. Se le dará una educación que favorezca su cultura general y le permita, en condiciones de igualdad de oportunidades, desarrollar sus aptitudes y su juicio individual, su sentido de responsabilidad moral y social y llegar a ser un miembro útil de la sociedad. El interés superior del niño debe ser el principio rector de quienes tienen la responsabilidad de su educación y orientación; dicha responsabilidad incumbe, en primer término, a sus padres. El niño debe disfrutar plenamente de juegos y recreaciones, los cuales deben estar orientados hacia los fines perseguidos por la educación; la sociedad y las autoridades públicas se esforzarán por promover el goce de este derecho.

8. El niño debe, en todas las circunstancias, figurar entre los primeros que reciban protección y socorro.

9. El niño debe ser protegido contra toda forma de abandono, crueldad y explotación. No será objeto de ningún tipo de trata. No deberá permitirse al niño trabajar antes de una edad mínima adecuada; en ningún caso se le dedicará ni se le permitirá que se dedique a ocupación o empleo alguno que pueda perjudicar su salud o educación o impedir su desarrollo físico, mental o moral.

10. El niño debe ser protegido contra las prácticas que puedan fomentar la discriminación racial, religiosa, o de cualquiera otra índole. Debe ser educado en un espíritu de comprensión, tolerancia,

Ya para esa fecha se había creado una estructura universal tanto normativa como de instituciones responsables de velar por el respeto de los Derechos de la Niñez. Tal es el caso, por ejemplo, del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) creada el año 1946 como Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia (de donde provienen las siglas en inglés ‘UNICEF’), que para el año 1953 se incorpora formalmente al Sistema de las Naciones Unidas. UNICEF recibe el premio Nobel de la Paz en el año 1965.

En términos de normativa de carácter vinculante, tanto Naciones Unidas como la Organización de los Estados Americanos tuvieron su principal producción de instrumentos de protección a los Derechos Humanos a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Estos instrumentos han venido dando cuenta de la evolución misma del concepto y la doctrina de los derechos humanos.

La evolución respecto de la concepción sobre los derechos de la niñez y la adolescencia tuvo como logro transcendental la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño.

1.4) ¿Qué es la Convención sobre los Derechos del Niño?

La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CDN) es un tratado Internacional y un instrumento de Derechos Humanos específico para los niños, niñas y adolescentes (artículo 1: “todo ser humano menor a 18 años de edad”) basado en su consideración como personas merecedoras de respeto, dignidad y libertad. En ocasión de la celebración del Año Internacional del Niño, en 1979, el Estado Polaco propuso, en el seno de Naciones Unidas, un texto sobre una posible Convención sobre los Derechos del Niño que no fue aprobado pero que dio inicio a diversos encuentros para estudiar la posibilidad de una Convención de carácter universal. En todos los debates de ese lapso de 10 años de discusión la pregunta central era: ¿los niños también gozan de todos los 

Derechos Humanos? Y en forma más concreta, como quedaría en diversas actas de discusión: ¿los derechos humanos también se aplican a los niños?

En tanto reviste de las formalidades de un tratado internacional, tiene carácter vinculante para aquellos Estados que lo han ratificado. La ratificación implica a un Estado la decisión oficial de ser Estado Parte y, por lo tanto, de asumir un compromiso internacional para la implementación de los principios y estándares enunciados. Ser Estado Parte significa que un país ha elegido adherirse a la Convención y como resultado, se encuentra jurídicamente comprometido a cumplir con las obligaciones allí previstas.

A la fecha ha sido ratificada por la mayor parte de los Estados de todo el mundo. De los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas, 190 han depositado sus instrumentos de ratificación, con excepción de Estados Unidos de América, Somalia y Sudán del Sur. De forma adicional, 3 Estados no miembros de las Naciones Unidas han deposito instrumentos de adhesión, con los cuales se totalizan 193 Estados Parte. Los Estados Unidos de América y Somalia son Estados signatarios, lo que significa que han firmado la Convención, más no lo han ratificado. La Convención sobre los Derechos del Niño instó e insta a los Estados a adherirse a la misma y a introducir las medidas necesarias para asegurar que estos derechos sean respetados para todos los niños, niñas y adolescentes (artículo 4).

Ser signatario implica que el Estado ha indicado que está de acuerdo con la idea principal de la Convención, que acuerda no hacer nada que viole la idea principal, y que está interesado en adherirse como Estado Parte en el futuro. Ser signatario NO significa que el país esté legalmente obligado a cumplir con las disposiciones específicas de la Convención, como debe hacerlo cuando es Estado Parte.

El Dr. Adam Lopatka, de nacionalidad polaca fue pieza clave en la redacción del texto de la Convención sobre los Derechos del Niño, proceso que duró 10 años y permitió, en el marco del XXX Aniversario de la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, aprobar el texto final de la Convención sobre los Derechos del Niño. La Convención fue escrita por un grupo de trabajo establecido por la Asamblea General de las Naciones Unidas, siendo sancionada en 1989.

Si bien los distintos tratados de derechos humanos en general son aplicables a los niños, niñas y adolescentes, la CDN enuncia los derechos particulares de la niñez y permite considerar las características específicas de este grupo de edad (por ejemplo, el juego y la protección).

La Convención abandona el concepto de niñez como "objeto pasivo" (usaba: menor) de intervención por parte de los adultos e introduce el concepto de la niñez como "sujeto de derechos" con el mismo valor inherente a los adultos. Por lo tanto, el cumplimiento de la Convención debe estar fundado en considerar a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos, que deben ser respetados, escuchados y tomados en cuenta seriamente en el ejercicio de sus derechos.

La Convención de los Derechos del Niño es uno de los 8 instrumentos universales de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Los otros son: Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (1965) Pacto Internacional para los Derechos Civiles y Políticos (1966). Pacto Internacional sobre los Derechos Sociales, Económicos y Culturales (1966). Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979). Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes (1984). Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas (1990). Convención sobre derechos de las personas con discapacidad (2006).

Los tratados de derechos humanos anteriormente citados no excluyen a los niños, niñas y adolescentes, pero no afirman específicamente sus derechos, ni enfatizan las diferencias existentes en la situación de los niños, niñas y adolescentes con respecto a los adultos. En este sentido, la Convención sobre los Derechos del Niño incluye los derechos humanos que se aplican también a la niñez y adolescencia y además explicita los derechos especiales que tienen en función de sus necesidades y características particulares debidas a su condición de desarrollo.

De este modo, la Convención reafirma la necesidad de contar con instrumentos jurídicos idóneos para que los mismos sean protegidos y presenta un nuevo esquema de comprensión de la relación entre el Estado, las políticas sociales y la niñez. Podría decirse que la Convención reorganiza las relaciones entre la niñez, el Estado y la familia, que se estructura entonces a partir del reconocimiento de derechos y deberes recíprocos.

La Convención sobre los Derechos del Niño promueve una filosofía de respeto hacia la niñez y adolescencia. Asume que los niños, niñas y adolescentes necesitan asistencia, protección cuidados especiales e insiste sobre la importancia de que participen en el ejercicio de sus derechos, acorde con la edad y competencias. Este es un desafío que implicará cambios en los modos en que los adultos se relacionan con los niños, como padres, maestros, decisores políticos, profesionales de la comunicación, de la salud, entre otros.

“La Convención sobre los Derechos del Niño opera un cambio conceptual que se traduce como el paso de la consideración de las necesidades a la de los derechos y se basa en la posibilidad de una lectura de las necesidades en términos de derechos ... que permitan al portador de necesidades, percibirse y organizarse como un sujeto de derechos". Allessandro Baratta “Infancia, Autonomía Y Derechos: Una Cuestión de Principios “ http://www.inau.gub.uy/biblioteca/cillero.pdf

1.4.1) PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO

El Comité de los Derechos del Niño es un cuerpo internacional establecido para monitorear el progreso en la implementación de la Convención por parte de los Estados, según lo establece el artículo 43. El Comité ha identificado cuatro artículos de la Convención que ha elevado a la categoría de principios por considerar que, en razón de su amplitud y relevancia, deben tenerse en cuenta de manera transversal para aplicar todos los derechos que proclama la CDN. Estos cuatro derechos son: Artículo 2. Derecho a la no-discriminación, Artículo 3. El compromiso de promover el interés superior de la Niñez8, Artículo 6. El derecho a la supervivencia y el desarrollo, y Artículo 12. El derecho a ser escuchado/a en las decisiones que les afecten.

Artículo 5. Derecho a recibir guía de parte de los padres y madres en relación al grado de la evolución de sus facultades: Autonomía progresiva. Si bien el Comité ha establecido 4 principios fundamentales, existe una importante discusión en el ámbito académico y doctrinario, e incluso posiciones oficiales (refiriéndonos a publicaciones de agencias de la Naciones Unidas), que establecen la autonomía progresiva como un principio adicional de la Convención9, el cual define una triangulación de actores encargados de implementar un “soporte” (dirección y orientación) a los niños, niñas y adolescentes para el ejercicio de sus derechos. Si bien este mandato directo está dirigido al Estado y la familia (o tutores responsables), se observa una participación activa de los niños, niñas y adolescentes. Esta relación tripartita se sostiene en sintonía y concordancia a las costumbres culturales locales y a la evolución de sus facultades.

1.5) El enfoque de derechos de la niñez y la adolescencia. El cambio de paradigma con la Convención Sobre los Derechos del Niño

Es crucial señalar el impacto que ha tenido la Convención sobre los Derechos del Niño en la llamada DOCTRINA DE LA PROTECCION INTEGRAL, la cual refiere a la construcción de una nueva concepción de los niños, las niñas y los adolescentes y de sus relaciones con la familia, la sociedad y el Estado. Esta concepción se basa en el reconocimiento expreso de ellos y ellas como sujetos de derecho que se desprende de su carácter de personas humanas, en oposición a la idea de ser definidos a partir de su incapacidad jurídica, reflejada en la antigua concepción de los niños, niñas y adolescentes como objetos de tutela y de protección por parte del Estado o la familia, denominada “paradigma de situación irregular”.

1.5.2) LA EVOLUCIÓN DE ESTE PARADIGMA EN LO JURÍDICO Y SOCIAL.

Los niños, niñas y adolescentes pre-Convención sobre los Derechos del Niño eran básicamente objetos de cuidado ejercido directamente por la familia y la escuela, quienes hacían valer la disciplina sin otro límite que invocando la “buena enseñanza” o el “rigor”, lo que se traduce en las peores formas de castigos físicos, trato vertical, la falta de trato personalizado, etc. Estas medidas o tratos a las personas menores de 18 años estaban sustentadas o enmarcadas en el Derecho de Familia (vinculado a la Patria Potestad). Esta perspectiva normativa reflejaba a la vez la insuficiencia de un debido tratamiento de los derechos de la niñez en el derecho internacional de los Derechos Humanos. Esto denota la imagen del niño como “incapaz”, por herencia del Derecho Romano civilista tradicional.

La corriente jurídica previa a la Convención concordaba con las tradiciones culturales y con una doctrina de pensamiento en la que se colocaba a los niños, niñas y adolescentes a entera disposición del buen criterio de los padres de familia y si éstos fallaban, de la jurisdicción de menores; avalando así formas de castigo (físico, verbal e incluso privativo de la libertad) supuestamente acordes con la perspectiva de crianza que por lo general era de subordinación. Definitivamente quienes poseían algún tipo de diferencia que era vista de forma negativa recibían desde exclusión aprobada (como los adolescentes) hasta las peores formas de deshumanización.

En el ámbito jurisdiccional, estaba la figura del “Juez de Menores”, quien disponía de los “bienes y persona del menor” al amparo de una legislación que le dotaba de súper potestades legales. Literalmente era ésta la frase que a lo largo de América Latina otorgaba un poder casi sin límites al Juez para disponer de la vida, patrimonio y muchas veces de las relaciones familiares de los niños, niñas y adolescentes.

En palabras de Alessandro Baratta, la Doctrina de la Situación Irregular “se trata de una doctrina en la que la situación de abandono, la no realización de los derechos fundamentales de los niños y de los adolescentes y la transgresión a las normas penales se sobreponían creando una confusa situación protectivo-punitiva, en realidad muy discriminante para el menor al considerarlo objeto de compasión y de represión al mismo tiempo.” 

Un ejemplo del funcionamiento de la doctrina de la situación irregular era la ausencia de políticas públicas enfocadas a la niñez y adolescencia, lo que tenía como resultado la judicialización de la mayoría de las situaciones de la niñez. Se depositaba en la figura del Juez de Menores la potestad para decidir sobre todas las cuestiones relacionadas con la niñez con lo cual se producía una peligrosa ambigüedad al no separarse claramente lo penal de lo social y familiar.

Además, existía una concepción de la familia según la cual en caso de vivir en una situación de pobreza, los padres eran vistos como sujetos incapaces del cuidado y protección de sus hijos, estableciendo así una concepción de la familia vulnerable o incapaz.

El hecho más grave de este sistema es que “judicializó” los problemas psicosociales, justificando de esta forma la inexistencia simultánea de un sistema nacional no judicial sino ejecutivo de políticas públicas de bienestar integral a la infancia.

Modernamente diversos autores defienden la Doctrina de Protección Integral, contraria a la anterior y basada en la Convención sobre los Derechos del Niño, a partir de la cual se reconoce en todo niño o niña a un sujeto de derechos. Uno de los pasos más exitosos es reconocer que desde el Estado, a quien le corresponde garantizar todos los Derechos Humanos para toda la niñez y adolescencia, se deben diferenciar los roles del sistema judicial de los que realice el Poder Ejecutivo a través de las políticas públicas, de forma tal que exista consistencia en la respuestas frente a las diversas situaciones de este grupo etario. La garantía de derechos no solo comprende mecanismos jurídicos, sino también mecanismos de promoción y protección mediantes políticas sociales.

El enfoque de PROTECCIÓN INTEGRAL abarca a la totalidad de la niñez y la adolescencia por lo que:  Niños, niñas y adolescentes son personas titulares de derechos y obligaciones, igual que los adultos, y por tanto, sujeto de derechos. No pueden ser considerados objetos pasivos de protección del Estado y de los padres.  Los derechos humanos reconocidos en las convenciones internacionales de derechos humanos también se aplican a la niñez y la adolescencia.  Más allá del respeto a los derechos y deberes de los progenitores y representantes, es de destacar el Artículo 5 de la Convención sobre los Derechos del Niño, cuando aclara que las facultades otorgadas a los padres y al Estado son conferidas con el objetivo de impartirlas en consonancia con la evolución de sus facultades para que los niños, niñas y adolescentes ejerzan los derechos reconocidos en ese instrumento internacional.

La Convención sobre los Derechos del Niño:

Define un amplio rango de derechos de la niñez y adolescencia y provee un marco para considerarlos de forma integral, Propone un desafío a los enfoques tradicionales que consideran a la niñez como incompetente, pasiva y sujeta a la protección y cuidado de los adultos. En cambio, acepta que los niños y niñas tienen capacidades diferentes en relación con las personas adultas, debido al grado de madurez y oportunidades a las que acceden, pero que están en condiciones de participar activamente en aquellas decisiones que afecten sus vidas. Explicita derechos que son específicos de la niñez y adolescencia dada su condición particular de desarrollo, además de los derechos humanos que corresponden a todo ser humano, Contiene derechos sociales, civiles y políticos, económicos, de protección y culturales, presentando formas de categorizarlos y agruparlos para una lectura y entendimiento integral. Los derechos que contiene son indivisibles, universales y no jerarquizados. Existen cuatro principios que deben ser aplicados a todos los derechos: no-discriminación, el compromiso con el interés superior del niño, el derecho a la supervivencia y desarrollo y el derecho a ser oído y considerado seriamente. Pese a la inexistencia de sanciones formales contra los gobiernos que fracasan en el cumplimiento de la Convención, el proceso de denuncia ante el Comité de los Derechos del Niño se constituye en una herramienta importante para monitorear el grado de cumplimiento de los gobiernos y asegurar la extensión de los derechos de la niñez. Provee la oportunidad para que todos aquellos comprometidos con el desarrollo y bienestar de la niñez puedan trabajar en forma mancomunada para mejorar su situación.

¿QUÉ ES EL COMITÉ DE LOS DERECHOS DEL NIÑO?

El Comité de los Derechos del Niño, instalado en 1991, está conformado por 18 expertos internacionales independientes con reconocida competencia en el campo de los derechos humanos, elegidos por el término de 4 años por los Estados Parte. Es el órgano encargado del seguimiento de la implementación de la CDN.

Los gobiernos de los Estados Parte de la Convención debían realizar un primer informe dentro de los 2 años a partir de la fecha en la que para cada Estado parte haya entrado en vigor, según lo establece el artículo 44. En lo sucesivo los Estados deben presentar informes regulares cada cinco años.

Los miembros del Comité se reúnen primero a revisar los informes gubernamentales y otros de fuentes independientes como son organizaciones no guberanamentales del país, organizaciones internacionales y agencias especializadas en niñez y adolescencia. A continuación, el Comité se reúne con delegados del Estado que presenta el informe para iniciar un diálogo constructivo sobre los avances en la implementación. El Comité publica observaciones concluyentes en donde se discuten las medidas positivas emprendidas, los obstáculos que impiden la implementación y asuntos que demandan atención y recomendaciones11

Además del seguimiento por Estado, el Comité publica comentarios y recomendaciones generales que interpretan ciertos artículos o temas de la CDN. Al momento se han publicado 17 Observaciones Generales sobre diferentes temáticas12:

 Observación General Nº 1. Propósitos de la Educación.

 Observación General Nº 2. El papel de las instituciones nacionales independientes de los Derechos Humanos en la Promoción y Protección de los Derechos del Niño.

 Observación General Nº 3. El VIH SIDA y los Derechos del Niño.

 Observación General Nº 4. La salud y el desarrollo en el contexto de la Convención sobre los Derechos del Niño.

 Observación General Nº 5. Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño.

 Observación General Nº 6. Trato de los Niños y Niñas no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen.

 Observación General Nº 7. Realización de los Derechos del Niño en la primera infancia.

11 Ver:

Observación General Nº 8.El derecho del niño a la protección contra los castigos

corporales y otras formas de castigos crueles o degradantes.

 Observación General Nº 9. Los Derechos del Niño y la Niña con Discapacidad.

 Observación General Nº 10. Los Derechos del Niño en la Justicia de Menores.

 Observación General Nº 11. Los Niños Indígenas y sus Derechos en virtud de la Convención sobre los Derechos del Niño.

 Observación General Nº 12. El Derechos de la Niña y el Niño a ser escuchado.

 Observación General Nº 13. El derecho del niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia.

 Observación General Nº 14. Sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial.

 Observación General Nº 15. Sobre el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud.

 Observación General Nº 16. Sobre las obligaciones del Estado en relación con el impacto del sector empresarial en los derechos del niño.

 Observación General Nº 17. Sobre el derecho del niño al descanso, el esparcimiento, el juego, las actividades recreativas, la vida cultural y las artes.

Asimismo, organiza “Días de debate general”, en los que participan instituciones nacionales, internacionales y otras agencias y órganos de vigilancia de los tratados, sobre temas que son considerados de urgente atención a favor de la defensa internacional de los derechos de la niñez y adolescencia a nivel global:

2012: Los derechos de todos los niños en el contexto de la migración internacional

2011: Niños de padres privados de libertad

2008: Derechos de los niños a la educación en situaciones de emergencia.

2007: Recursos en materia de Derechos del Niño: La responsabilidad del Estado.

2006: “Hablar, Participar y Decidir – El Derecho de los Niños a ser Escuchados” 2005: Los niños sin protección parental. 2004: “Implementación de los Derechos del Niño en la Temprana Infancia.

Desde 1992, el Comité de los Derechos del Niño ha organizado 15 Días de Discusión General sobre cláusulas específicas de la Convención Sobre los Derechos del Niño y otros temas relacionados, con el fin de mejorar la implementación de la Convención en estas áreas. Al finalizar cada uno de estos Días de Discusión General, el Comité siempre adopta Recomendaciones.

2003: “Los Derechos de los Niños Indígenas” 2002: “El Sector Privado y su Rol en la Implementación de los Derechos del Niño” 2001: “Violencia contra los Niños en la Familia y en la Escuela” 2000: “La Violencia Estatal contra los Niños”

1999: Décimo aniversario: Medidas Generales de Implementación 1998: VIH y SIDA 1997: Niños con Discapacidades 1996: El Niño y los Medios de Comunicación 1995: Las Niñas 1994: El Rol de la Familia 1993: Explotación Económica 1992: Los Niños y los Conflictos Armados

El Comité no admite denuncias de casos individuales, pero puede nutrir sus recomendaciones a partir de ellas, en base a lo informado por órganos internacionales que sí las gestionen.

Uno de los principales avances ha sido la producción normativa, tanto a nivel internacional como nacional, como paso mínimo para el conocimiento y exigibilidad de los derechos humanos. Un derecho humano que no se encuentre debidamente establecido como tal en un cuerpo normativo carece de fuerza y de fundamento para su exigibidad. Ahora bien, la mera enunciación de los derechos humanos en la normativa no ha sido suficiente, si bien debería serlo, para que se cumplan. Es por ellos que se han creado distintos mecanismos como instrumentos para el logro del cumplimiento de los derechos humanos. Estos mecanismos son, principalmente, de tipo institucional o normativo, si bien pueden existir de otro tipo.

Dentro de los mecanismos institucionales, es posible encontrar dos grandes grupos de instituciones que velan por el cumplimiento de los derechos humanos: las instituciones que intervienen en la formulación y acompañamiento de políticas púbicas para la consecución y protección de los derechos humanos y las instituciones de garantía y exigibilidad de los derechos humanos. Las del primer tipo buscan crear las condiciones para que los derechos humanos puedan realizarse y las segundas actúan para la defensa y reparación de los derechos de las personas a las que les han sido conculcados sus derechos. Si bien poseen roles y procedimientos diferentes, ambas conforman un sistema integral de garantía de derechos al promover y proyectar una situación de ejercicio de derechos, y de proveer herramientas para su exigibilidad. Ejemplos de instituciones del primer tipo, en el ámbito específico de los derechos humanos de la niñez son: el IIN, UNICEF, las instituciones particulares de promoción de derechos de la niñez y la adolescencia, etc. Ejemplos del segundo tipo de instituciones son: la Comisión Interamericana de Derechos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las Cortes Constitucionales, las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (Defensorías del Pueblo), etc.

2.1 El Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes. ¿QUÉ ES EL IIN?

El Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (IIN) es el Organismo Especializado de la Organización de Estados Americanos (OEA) encargado de promover el estudio de los temas relativos a la niñez, adolescencia y familia en las Américas, y de generar instrumentos técnicos que

ayuden a solucionar los problemas que los afectan13. Como tal, asiste a los Estados en el desarrollo de sus políticas públicas, contribuyendo a su diseño e implementación en la perspectiva de la promoción, protección y respeto de los derechos de niños, niñas y adolescentes en la región. En este marco, el IIN destina especial atención a los requerimientos de los Estados Miembros del Sistema Interamericano y a las particularidades de los grupos regionales.

IIN…  Es un organismo de búsqueda de consensos y compromisos de los gobiernos, articulador dentro del Sistema Interamericano y referente técnico a nivel regional en materia de niñez y adolescencia.  Tiene como principal objetivo actuar como recurso regional para optimizar el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño, asistiendo a los gobiernos de las Américas y a la OEA en su conjunto. No es una instancia reguladora, de vigilancia o denuncia.  Desde su fundación en el año 1927, su vocación continúa siendo la de luchar por el bienestar de todos los niños, niñas y adolescentes de la región, tomando como referente conceptual de su quehacer a la Convención sobre los Derechos del Niño y el corpus iuris14 de derechos humanos desarrollado en el marco del Sistema Interamericano.

2.1.1 ESTRUCTURA DEL IIN

El Instituto está integrado por tres órganos, a saber: el Congreso Panamericano del Niño, la Niña y Adolescentes, el Consejo Directivo y la Secretaría del Instituto, dirigida por la Dirección General.

El Congreso Panamericano del Niño, la Niña y Adolescentes es una reunión interamericana de nivel ministerial que tiene por objeto promover el intercambio de experiencias y conocimientos entre los pueblos de las Américas respecto de temas concernientes al Instituto y formular recomendaciones en relación a ellos. Este congreso se realiza cada 5 años.

Participan los Ministros, Secretarios de Estado u otras autoridades gubernamentales de alto nivel con competencias en materia de niñez y adolescencia y pueden tener el carácter de Conferencias Especializadas Interamericanas cuando son así declaradas por resolución de la Asamblea General de la OEA o de la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.

Desde el año 1916, los Congresos Panamericanos han sido instancias de diálogo, reflexión y comunicación en las que se hacen visibles los diversos niveles de avance alcanzados por los países americanos en el desarrollo de sus políticas hacia la niñez y la adolescencia. A su vez, constituyen un acontecimiento político y técnico, no solamente por el intercambio de información, experiencias y conocimientos, sino también por la posibilidad de analizar las políticas implementadas por los distintos gobiernos de cada uno de los Estados Miembros de la OEA, así como los avances y los desafíos pendientes de las políticas para niños, niñas y adolescentes en las Américas.

En concordancia con el desarrollo del principio y derecho a la participación de los niños, niñas y adolescentes planteado como una de las líneas centrales en el Plan de Acción 2001 – 2011, y que tiene continuidad en el actual plan de acción (2011 – 2015), en simultáneo con el XX Congreso realizado en Lima en el 2009 se llevó a cabo el Primer Foro de Niños, Niñas y Adolescentes de las Américas16. A partir de entonces, el Foro de niños, niñas y adolescentes se realizará conjuntamente con todas las ediciones del Congreso a fin de acceder al diálogo intergeneracional en torno a decisiones y medidas de carácter regional. 17

En este 2014, tendrán lugar el XXI Congreso Panamericano del niño, la niña y adolescentes y el II Foro Panamericano de niños, niñas y adolescentes, en la ciudad de Brasilia (Brasil). En esa oportunidad se trabajará sobre 3 líneas temáticas: 1) Violencia contra niños, niña y adolescente; 2) Responsabilidad Penal Adolescente y 3) Explotación Sexual de niños, niñas y adolescentes.

El Consejo Directivo es un órgano que está integrado por los Estados Miembros de la OEA, los que acreditan un representante titular seleccionado entre sus altos funcionarios responsables de entidades oficiales especializadas en temas de niñez, adolescencia y familia. El Consejo Directivo se reúne anualmente.

Por su parte, la Dirección General es la autoridad del Instituto responsable ante el Consejo Directivo por la ejecución de las decisiones del propio Consejo Directivo. La Dirección General ostenta la representación legal del Instituto y se encarga de ejecutar la programación aprobada por el Consejo Directivo, diseñar nuevos programas y actividades, elevar los informes de gestión al Consejo Directivo y a la Asamblea General de la OEA (por intermedio de la Secretaría General) y colaborar con los Estados Miembros, brindándoles información y asistencia técnica sobre los asuntos de su competencia.

La elección se realiza a partir de una terna consensuada previamente por el Consejo Directivo, y es el Secretario General de la OEA quien designa al Director/a General del IIN, cargo que en la actualidad es ocupado por la Mtra. María de los Dolores Aguilar Marmolejo.

2.1.2) HISTORIA DEL IIN

La idea de crear un Instituto interamericano que fuera el centro de estudios, acción y difusión de todas las cuestiones relativas a la niñez, surgió del eminente pediatra uruguayo Dr. Luis Morquio, como ya mencionamos anteriormente.

Durante el Segundo Congreso Americano del Niño, realizado en Montevideo en 1919, el Dr. Morquio presentó una ponencia en la que proponía la creación de una Oficina Internacional Americana de Protección a la Infancia. Esta propuesta fue retomada en el Tercer Congreso Americano del Niño, realizado en Río de Janeiro en 1922, en el que se apoyó la creación de “una Oficina Internacional Americana de Protección a la Infancia, semejante a la que existe en Bruselas".

El 24 de julio de 1924, el Consejo Nacional de Administración del Uruguay creó la mencionada Oficina, con la Dirección Honoraria del Dr. Morquio, que se formalizó en el IV Congreso celebrado en Chile en octubre de ese mismo año, con el nombre de Instituto Internacional

Americano de Protección a la Infancia, fijándose su sede en la ciudad de Montevideo, Uruguay.

Tres años después, el 9 de junio de 1927, diez países de América (Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Chile, Ecuador, Estados Unidos de Norte América, Perú, Uruguay y Venezuela) suscribieron el Acta de fundación del Instituto.

En el acto académico de inauguración se escucharon discursos de los miembros del Consejo Internacional y de autoridades nacionales. Entre ellos, se destaca el del Ministro de Instrucción Pública de la República Oriental del Uruguay, Enrique Rodríguez Fabregat, quien se refirió a la inauguración del Instituto Internacional Americano de Protección a la Infancia "como la obra más trascendente y generosa de nuestro tiempo".

En el año 1949, el Instituto se integró a la Organización de los Estados Americanos (OEA) como Organismo Especializado, siendo éste un paso fundamental para su posterior consolidación como referente técnico a nivel regional en materia de niñez y adolescencia y como organismo articulador, de búsqueda de consensos y compromisos de los gobiernos.

Los temas de incidencia y abordajes.

Si bien desde el inicio, y hasta el año 1956, predominó en el organismo un enfoque preferentemente médico - pediátrico, siempre existió la convicción de que los problemas de la niñez debían ser tratados de manera integral y no mediante soluciones parciales. Los temas abordados por el Instituto en el transcurso de los años han respondido siempre a las prioridades de los Estados y por ende, a las necesidades de los niños, niñas y adolescentes.

Desde su fundación, el IIN ha realizado valiosos e innovadores aportes en materia de Derecho, y particularmente de legislación, sobre niñez y adolescencia. Casi toda la legislación americana sobre niños, niñas y adolescentes ha sido influenciada por las investigaciones desarrolladas por 

el Instituto y por la doctrina señalada especialmente en los Congresos Panamericanos del Niño que tuvieron lugar desde 1916.

En este sentido, fue el primero en capacitar recursos humanos en todo lo referente a la especialización en la administración de justicia, realizando cursos de formación, especialización y actualización de jueces de menores18, de familia y de directivos de organismos ejecutivos de protección de niños, niñas y adolescentes. A su vez, intervino en diversas áreas de la educación, como ser: discapacidad, dificultades en el aprendizaje, intervención y estimulación temprana, atención de trastornos sensoriales múltiples, rehabilitación vocacional y educación preescolar.

El Instituto también ha trabajado por la mejora del problema de niños y niñas con dificultades en el aprendizaje de la lectoescritura y el lenguaje matemático y ha realizado cursos capacitando personal de muchos países de América.

Durante sus primeros años, el IIN impulsó y desarrolló acciones en favor de la salud de todos los niños, niñas y adolescentes de la región, brindando especial atención a temas tales como la asistencia médico - social integral del niño, la niña y el adolescente, los problemas de nutrición y alimentación que afectan a la niñez, adolescencia y la familia, y todo lo referente a la educación sanitaria individual, familiar y escolar.

A lo largo de los años, se publicaron trabajos sobre la situación de la farmacodependencia de niños y jóvenes y se han realizado encuestas, procesando y analizando información sobre las situaciones de los distintos países de la región. A su vez, se han efectuado seminarios, talleres y cursos de capacitación e intercambio de experiencias, formando verdaderos profesionales en la materia.

En el año 1964, el Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes comenzó a participar en el área de Registro Civil y Estadísticas y desarrolló una serie de acciones orientadas a promover leyes que apuntaran al mejoramiento de los registros civiles y las estadísticas vitales.

Hacia el año 1987 el IIN percibió la importancia de contar con información oportuna y confiable para la toma de decisiones, así como para el correcto análisis y diagnóstico de las distintas realidades vividas por la niñez. A su vez, constató que no existían en la región sistemas de información adecuados a las diferentes necesidades de los niños, niñas y adolescentes. Fue entonces que se puso en marcha el Programa de Información sobre Niñez y Familia, posicionando al IIN como promotor en el desarrollo de sistemas de información relacionados con la niñez y adolescencia.

El IIN fue precursor de la concientización a los Estados sobre la necesidad de integrar a los niños y niñas con discapacidades en el medio escolar y social en general, así como de

la promoción de actividades en Pediatría Social y Comunitaria en la mayoría de los países de la región.

La constante búsqueda por lograr el bienestar social de todos los niños, niñas y adolescentes de la región, llevó a que en la década de los 80, se creara la Unidad de Asuntos Sociales, con el objetivo de contribuir al estudio de los aspectos sociales del fenómeno de la pobreza y marginalidad, analizando su impacto sobre la familia y el descuido o abandono de los niños y niñas. Las iniciativas para dar solución a esta problemática fueron innovadoras para la época, ya que apostaban a evitar el desarraigo del niño o la niña de su entorno familiar, reservando la institucionalización como último recurso. A su vez, las acciones propuestas consideraban a las familias como agentes activos en la búsqueda de soluciones a los problemas que las afectaban, y no como beneficiarios pasivos de programas de asistencia.

El IIN: historia y presente

Desde inicios de la década de 1990 hasta la actualidad, las formas de ver a la niñez y la adolescencia, y las responsabilidades que le corresponden a los Estados, comenzaron a virar desde las concepciones marcadas por el paradigma asistencialista hacia el enfoque de derechos basado en los planteos de la Convención sobre los Derechos del Niño.

La aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño en 1989 dio inicio a una nueva época en la historia de la niñez, cancelándose definitivamente la imagen del “menor” como objeto de la "compasión – represión", convirtiéndolo en niño, niña y adolescente sujeto pleno de derechos.

En los últimos años el accionar del IIN toma como referentes principales dos instrumentos internacionales: la Convención sobre los Derechos del Niño y la Carta Democrática Interamericana.

El IIN establece periódicamente agendas de trabajo (Planes de Acción) que refieren a objetivos y estrategias de acción para un margen de cuatro años (ver líneas de acción en www.iin.oea.org) que demuestra su constante misión de incluir en la preocupación de los Estados la garantía de derechos de niños, niñas y adolescentes.

El IIN ha partido de una concepción en la década de 1920, impregnada por lo que en ese momento se llamó la pediatría social, o sea, un enfoque básicamente médico, pero con una fuerte tendencia de integralidad, dentro de lo que se podía concebir en la época.

El Instituto ha invertido grandes esfuerzos para que los temas de niñez y adolescencia fueran incluidos en la agenda política de la Región y, en tal sentido, su estrategia se ha basado en fortalecer su presencia en el campo político a través de la promoción y ejecución de Foros Internacionales y Regionales.

Históricamente, la filosofía del IIN ha sido, y seguirá siendo, la de adaptar su modalidad de acción a las realidades, necesidades programáticas y requerimientos de los distintos países de la región buscando, por sobre todas las cosas, la defensa y promoción integral de los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes. El Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes invierte hoy sus esfuerzos en contribuir al desarrollo de políticas públicas que garanticen la promoción y el ejercicio de los derechos de la niñez y la adolescencia, impulsando la colaboración con la Sociedad Civil.

2.2 Sistema interamericano de derechos humanos (SIDH)

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos constituye el marco para la promoción y protección de los DDHH y provee un recurso a los habitantes de las Américas a través del monitoreo, seguimiento y garantía judicial para quienes han sufrido violación de sus derechos por parte del Estado.

Los pilares del sistema son la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con sede en la ciudad de Washington D.C. y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en San José de Costa Rica.

Este sistema extrae sus fundamentos de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en 1948, la Carta de la OEA (1948) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en 1969 y vigente a partir de 197819.

Antecedentes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

La “Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre” es el primer antecedente directo del actual sistema interamericano de protección de los Derechos Humanos. Con esta declaración el SIDH se inició formalmente en la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá (Colombia) en mayo de 1948. Esta conferencia es la misma que dispuso la creación de la Organización de Estados Americanos a través de la Carta de la Organización, que proclama los "derechos fundamentales de la persona humana" como uno de los principios en que se funda.

La “Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre” fue el primer documento internacional sobre derechos humanos, anticipando la Declaración Universal de los Derechos Humanos, sancionada seis meses después. Si bien en sentido jurídico estricto no es un tratado internacional, si reviste de mucha importancia toda vez que establece principios orientadores muy importantes que posteriormente se han ido desarrollando en la doctrina y normativa de los derechos humanos.

Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)

También llamada Pacto de San José de Costa Rica, fue suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos el 22 de noviembre de 1969 y entró en vigencia el 18 de Julio de 1978. Este tratado regional es obligatorio para aquellos Estados que lo ratifiquen o se adhieran a él y representa la culminación de un proceso que se inició a finales de la Segunda Guerra Mundial, cuando las naciones de América se reunieron en México y decidieron que una declaración sobre derechos humanos debería ser redactada para que pudiese ser eventualmente adoptada como convención.

A la fecha, veinticinco Estados Americanos han ratificado o se han adherido a la Convención: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Sin embargo, dos de ellos han luego renunciado: Trinidad y Tobago renunció por comunicación dirigida al Secretario General de la OEA, el 26 de mayo de 1998 y Venezuela manifestó su decisión de renunciar el 10 de septiembre de 2012.

Establece la obligación, para los Estados Parte, del desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales contenidos en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. Si el ejercicio de tales derechos y libertades no estuviese ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes están obligados a adoptar medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacerlos efectivos.

Asimismo, con el fin de salvaguardar los derechos esenciales del hombre y de la mujer en el continente americano, la Convención instrumentó dos órganos competentes para conocer de las violaciones a los derechos humanos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La primera había sido creada en 1959 e inició sus funciones en 1960, cuando el Consejo de la OEA aprobó su Estatuto y eligió sus primeros miembros.

La CADH ha sido complementada con 2 Protocolos: Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador), de 1988 Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la pena de muerte, de 1990 

Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

Es un órgano principal y autónomo de la Organización de los Estados Americanos (OEA) encargado de la promoción y protección de los derechos humanos en el continente americano. Está integrada por siete miembros independientes que se desempeñan en forma personal y tiene su sede en Washington, D.C. Fue creada por la OEA en 1959 y, en forma conjunta con la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH), instalada en 1979, es una institución del Sistema. El pleno respeto a los derechos humanos aparece en diversas secciones de la Carta de la OEA. De conformidad con ese instrumento, "el sentido genuino de la solidaridad americana y de la buena vecindad no puede ser otro que el de consolidar en este Continente, dentro del marco de las instituciones democráticas, un régimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre". La Carta establece la Comisión como un órgano principal de la OEA, que tiene como función promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de la OEA en dicha materia según lo establece su artículo 106. La CIDH realiza su trabajo con base en tres pilares: el Sistema de Petición Individual; el monitoreo de la situación de los derechos humanos en los Estados Miembros, y la atención a líneas temáticas prioritarias. A través de este andamiaje, la Comisión considera que en el contexto de la protección de los derechos de toda persona bajo la jurisdicción de los Estados americanos, es fundamental dar atención a las poblaciones, comunidades y grupos históricamente sometidos a discriminación. En forma complementaria, otros conceptos orientan su trabajo: el principio pro homine – según el cual la interpretación de una norma debe hacerse de la manera más favorable al ser humano -, la necesidad de acceso a la justicia, y la incorporación de la perspectiva de género a todas sus actividades. La atención a líneas temáticas prioritarias la realiza, principalmente, a través de las distintas relatorías especializadas. En la actualidad cuenta con 10 relatorías especializadas, una de las cuales es la Relatoría sobre los Derechos de la Niñez, creada en el año 1998.

Relatoría sobre los Derechos de la Niñez de la CIDH Funciones de la Relatoría 1. Peticiones y casos: La Relatoría suministra análisis especializado en la evaluación de las denuncias presentadas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre presuntas violaciones de los derechos humanos de los niños y las niñas. 2. Medidas cautelares y provisionales: En caso de denuncias relativas a situaciones graves y urgentes que vulneran los derechos humanos de los niños y las niñas en la región, la CIDH puede solicitar a los Estados que adopten medidas urgentes para evitar un daño irreparable. También puede requerir información al Estado y emitir recomendaciones sobre la situación denunciada. Asimismo, en caso de situaciones extremadamente graves y urgentes, la CIDH puede solicitar a la Corte Interamericana que ordene a los Estados que adopten medidas provisionales para evitar un daño irreparable. 3. Estudios especializados: La Relatoría apoya a la Comisión a través de la elaboración de estudios sobre los derechos humanos de los niños y las niñas. Estos estudios contribuyen al desarrollo del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en materia de niñez. Además, sirven de orientación a los Estados para el adecuado cumplimiento de sus obligaciones internacionales. 4. Visitas a los Estados: Contando con el consentimiento del Estado, la Relatoría puede realizar visitas a los países de la región. Durante estas visitas establece contactos con las autoridades del gobierno, con organizaciones de la sociedad civil y con los niños y niñas. Las visitas permiten ampliar el conocimiento sobre los problemas que afectan a los niños y las niñas en la región y formular recomendaciones a los Estados a fin de garantizar el goce y ejercicio de los derechos humanos. 5. Actividades de Promoción: La Relatoría realiza actividades de promoción sobre la protección de los derechos humanos de los niños y las niñas. Por ejemplo, la Relatoría organiza seminarios, reuniones especializadas y talleres sobre las obligaciones internacionales asumidas por los Estados

Corte Intermericana de Derechos Humanos (CorteIDH).

La Corte Interamericana de Derechos Humanos es una institución judicial autónoma de la Organización de los Estados Americanos cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros tratados concernientes al mismo asunto. Fue establecida en 1979.

El 22 de mayo de 1979 los Estados Partes en la Convención Americana eligieron, durante el Séptimo Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, a los juristas que, en su capacidad personal, serían los primeros jueces que compondrían la Corte Interamericana. La primera reunión de la Corte se celebró los días 29 y 30 de junio de 1979 en la sede de la OEA en Washington, D. C.

Está formada por juristas de la más alta autoridad moral y reconocida competencia en materia de derechos humanos elegidos a título personal.

La Asamblea General de la OEA, el 1 de julio de 1978, recomendó aprobar el ofrecimiento formal del Gobierno de Costa Rica para que la sede de la Corte se estableciera en ese país. Esta decisión fue ratificada luego por los Estados Partes en la Convención durante el Sexto Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General, celebrado en noviembre de 1978. La ceremonia de instalación de la Corte se realizó en San José el 3 de septiembre de 1979.

Durante el Noveno Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, fue aprobado el Estatuto de la Corte y en agosto de 1980, la Corte aprobó su Reglamento, el cual incluye las normas de procedimiento. El 25 de noviembre de 2003 durante el LXI período ordinario de sesiones, entró en vigor un nuevo Reglamento de la Corte, el cual se aplica a todos los casos que se tramitan actualmente ante la Corte.

El 10 de septiembre de 1981 el Gobierno de Costa Rica y la Corte firmaron un Convenio de Sede, aprobado mediante Ley No. 6889 del 9 de septiembre de 1983, que incluye el régimen de inmunidades y privilegios de la Corte, de los jueces, del personal y de las personas que comparezcan ante ella. Este Convenio de Sede está destinado a facilitar el normal desenvolvimiento de las actividades de la Corte, especialmente por la protección que da a todas aquellas personas que intervengan en los procesos. Como parte del compromiso contraído, en noviembre de 1993, el Gobierno de Costa Rica le donó a la Corte la casa que hoy ocupa la sede del Tribunal.

Finalmente, cabe señalar que el 30 de julio de 1980 la Corte Interamericana y el Gobierno de la República de Costa Rica firmaron un convenio, aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 6528 del 28 de octubre de 1980, por la cual se creó el Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Bajo este Convenio se establece el Instituto como una entidad internacional autónoma, de naturaleza académica, dedicada a la enseñanza, investigación y promoción de los derechos humanos, con un enfoque multidisciplinario y con énfasis en los problemas de América. El Instituto, con sede también en San José, Costa Rica, trabaja en apoyo del sistema interamericano de protección internacional de los derechos humanos.

¿QUÉ ES LA CARTA DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA?

La Carta Democrática Interamericana (CDI) es un instrumento jurídico que proclama como objetivo fundamental el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática, al establecer que: la ruptura del orden democrático o su alteración, que afecte gravemente el orden democrático en un Estado miembro, constituye "un obstáculo insuperable" para la participación de su gobierno en las diversas instancias de la OEA. Esta Carta, si bien no se limita a eso, implica el desarrollo, en todo un cuerpo normativo, del artículo 9 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos.

La CDI declara de manera sencilla y directa: "Los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla". En sus 28 artículos, este documento histórico detalla el consenso de los Estados de las Américas respecto a qué puede entenderse por democracia y especifica cómo debería ser defendida contra amenazas. La CDI otorga a los gobiernos del hemisferio una orientación para guiar su acción colectiva cuando la democracia enfrenta peligros.

La CDI fue aprobada el 11 de septiembre de 2001, en una sesión extraordinaria de la Asamblea General de la OEA en Lima, Perú. En dicha sesión, los Estados Miembros de la OEA adoptaron unánimemente dicho instrumento, enviando una señal inequívoca de aferrarse al Estado de Derecho, asegurar la independencia de los poderes, respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales, abogar por una mayor transparencia y participación ciudadana en la toma de decisiones, contar con un sistema fortalecido de partidos políticos y fomentar una cultura democrática.

¿Por qué es importante la Carta Democrática Interamericana? Refleja la voluntad política actual de 34 naciones democráticas. La Carta Democrática responde directamente a un mandato de los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, quienes manifestaron en el marco de la Tercera Cumbre de las Américas, realizada en abril de 2001 en la ciudad de Quebec, que el hemisferio necesitaba mejorar su capacidad de respuesta a las amenazas a la democracia. Define, por primera vez, lo que los países miembros de la OEA consideran que deben ser los elementos esenciales de la democracia. Establece procedimientos a seguir no solo cuando la democracia se interrumpe totalmente (como en un golpe de Estado), sino cuando el orden democrático ha sido seriamente alterado y la democracia está en riesgo. Los elementos esenciales democráticos acordados por los gobiernos sirven de base para evaluar las desviaciones. Fortalece las bases jurídicas de la democracia en el hemisferio. Junto con los principios y prácticas que han evolucionado en el marco de la OEA, la Carta Democrática ofrece una herramienta para utilizar en la defensa de la democracia. La Carta establece los elementos esenciales de la democracia representativa (CDI, Art. 3), instrumentos hemisféricos que pueden ser utilizados para defender la democracia y amplía el concepto de sistemas democráticos. La Carta también reconoce que la observancia de los derechos económicos, sociales y culturales, la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente, y la educación son claves para la democracia.

La celebración del 10º aniversario de la Carta Democrática Interamericana en 2011 brindó la oportunidad de destacar su relevancia como el más importante instrumento regional para la gobernabilidad democrática, y para promover y difundir un conocimiento más amplio entre los ciudadanos de las Américas sobre su contenido y alcance.

¿Qué es una Política Pública?

Se puede decir que una política pública es el conjunto de acciones visibles a partir de las instituciones estatales que son también reconocidas por otros agentes sociales.

Es el conjunto de normas y procedimientos permanentes y estables que regulan la organización y el ejercicio del poder político. Estructuran las relaciones entre Estado y sociedad y construyen los rasgos de la estabilidad social.

En tanto sistema, el Estado o lo político no está “afuera” de la sociedad sino que es parte intrínseca de ella20, por lo que siguiendo a Theodore Lowi21 en una definición ampliamente aceptada en el campo académico, en política (politics), las expectativas, acciones y relaciones están determinadas por las políticas (policies), dando lugar a relaciones de poder específicas que a su vez definen estructuras particulares.

Lowi caracteriza a las políticas públicas como “líneas de acción con autoridad que distribuyen bienes e incentivos”. En este sentido, las políticas públicas:

a) otorgan bienes: alimentos, viviendas, útiles escolares, partidas de dinero;

b) brindan servicios: centros de salud, educación, atención a la niñez, cuidados básicos de población que lo requiera.

c) hacen acciones de reconocimiento y autoafirmación: como reconocer el aporte de una etnia a la cultura nacional, o formalizar el reconocimiento a las organizaciones de jóvenes. Estas últimas acciones se denominan incentivos en tanto procuran un reconocimiento social.

La autoridad hace referencia a la existencia de un Estado entendido como la esfera política de toma de decisiones sobre el conjunto de la vida social. Implica capacidad de gestión y autoridad legítima para sostener acciones en función de su extensión y alcance (coacción horizontal), de su intensidad y fuerza (coacción vertical) y su nivel de aplicación (individual o colectiva) ya que siempre afectan intereses.

Toda política pública implica la existencia de: UN SISTEMA DE DEMANDAS SOCIALES- ACTORES SOCIALES que realizan planteos reclamando la intervención del Estado en determinadas situaciones. Las demandas pueden tener: a) un patrón integrado, cuando existen pocos actores colectivos que concentran cierta representatividad. Como ejemplo centrales sindicales y organizaciones de empresarios. b) un patrón de demanda disperso, cuando ésta es expresada por diversos actores sin articulación entre sí con limitada o inexistente representatividad, poca capacidad de expresar la demanda y de generar coaliciones para promover soluciones. UN SISTEMA INSTITUCIONAL- UN ESTADO que se expresa como articulador de intereses en los espacios donde se negocian y resuelven las diferentes Políticas Públicas. Este sistema a su vez puede ser: a) Integrado, cuando la autoridad en relación a un área de problemas se concentra en pocas agencias con fuerte capacidad de decisión y gestión. b) Fragmentado, cuando las responsabilidades sobre el tema son dispersas y se distribuyen en espacios institucionales con escasa autoridad y capacidad de decisión y articulación.

La combinación de estas dos variables- tipo de demanda e institucionalidad- permite diferenciar tipos o arenas de políticas públicas. Comprender la lógica de las diferentes posibilidades de diseñar políticas públicas será fundamental a la hora de pensar en una tipología viable.

Tomando en cuenta la clasificación de políticas públicas de Lowe, las Políticas Públicas para la niñez y adolescencia presentan las siguientes características: La demanda es dispersa: intervienen distintos actores pero no hay una participación directa de los destinatarios-niños, niñas y adolescentes. La demanda se expresa por portavoces que se posicionan de diferente forma ante el tema: ONGs, organizaciones de padres, personas que muchas veces no están motivadas por los intereses de los niños sino que reclaman políticas acordes a sus propios intereses. A modo de ejemplo, comerciantes que se quejan por la presencia de niños en sus zonas, funcionarios de servicios que anteponen sus intereses, organizaciones que venden al Estado servicios de atención a la niñez. Los marcos institucionales también son dispersos: Cuando hablamos de políticas integrales e indivisibilidad de derechos debemos tener en cuenta la organización sectorizada y fragmentada de los Estados: la salud, la educación, los espacios 

recreativos. Las políticas públicas para la niñez y adolescencia tienden a ser distributivas en tanto distribuyen recursos que son producidos por el total de la sociedad. Requieren de decisiones políticas firmes que permitan recaudar lo producido por los distintos agentes económicos mediante las correspondientes cargas impositivas. Son regulatorias: en tanto descansan sobre la base de la regulación estatal, a diferencia de políticas desarrolladas en otras arenas donde los equilibrios de poder entre los actores permiten un alto nivel de autorregulación. Políticas Públicas y disputa de paradigmas

Siguiendo a O’Donnell, el Estado garantiza las condiciones de vigencia y reproducción de una sociedad. En nuestras sociedades capitalistas, éste aparece como un tercero que regula tensiones entre clases, denominadas por algunos autores como hegemónicas y subalternas. Durante los siglos XIX y XX las clases subalternas por excelencia eran las clases trabajadoras a los que todas las ideologías transformadoras adjudicaban un potencial histórico. Eran las clases –incluidas en los procesos productivos- llamadas a liderar los procesos de cambio social.

Con la “crisis de la modernidad” esas clases subalternas pasan a ser sectores excluidos, con lo cual la construcción del sujeto destinatario de las políticas sociales pasa a realizarse desde la carencia: sujetos sin competitividad en el mercado laboral, que no incorporan habilidades ni destrezas exigidas por las sociedades, que no acceden al consumo pero que además son percibidas como una amenaza a la seguridad ciudadana.

Estas lecturas de los “problemas sociales” llevan a construir soluciones acordes con el marco ideológico que se maneja y que se expresa a través de un determinado paradigma.

Esto nos lleva a afirmar que las políticas sociales tienen: Una intencionalidad histórico – política asociada a una determinado proyecto de sociedad. Una concepción acerca del papel del Estado y sus responsabilidades ante las problemáticas sociales. Una lectura y jerarquización de las necesidades, derechos y potencialidades de los destinatarios. Un lugar social asignado tanto a los destinatarios de esas políticas como a las que no integran esa categoría.

Al asignar esos lugares interpreta necesidades, adjudica derechos y obligaciones, reconoce (o no) potencialidades y señala carencias. También ejercen un efecto de diagramación de la “vida cotidiana”: condiciona experiencias, aporta modelos y matrices, estimula o inhibe capacidades, regula el acceso al capital cultural y condiciona las posibilidades de relaciones sociales.

Dichas políticas también incluyen y excluyen: determinan afiliaciones, pertenencias y condicionan las redes sociales. También producen imágenes y representaciones sociales que circulan por los medios masivos de comunicación, forman parte del imaginario social e inciden en la autopercepción de las propias personas, construyendo el sentido social que autodefine a una sociedad como tal al permitirle reconocerse.